中国公益慈善发展、改革与趋势

发布日期：2016-05-24 14:01 来源：中国公益新闻网作者：张旭

清华大学公益慈善研究院院长王名在十二届全国人大常委会第十六次会议闭幕会后作专题讲座。摄影/李杰

公益慈善是现代社会越来越具有公共性、群众性和影响力的社会活动。公益慈善本来是两个词：公益+慈善，分别强调这类社会活动的结果和动机两个不同方面。但这两个词在现代社会越来越紧密地联系在一起，成为一个统一的社会话语乃至学术话语，以反映或表达这类社会活动的共同特征及其本质。

公益是指让不特定多数的社会成员普遍受益的社会活动。通常这类活动包括两大类，一是直接让公众受益的社会活动，如空气质量的改善、社会公平的实现等;二是通过改善弱势群体的状况间接让公众受益的社会活动，如扶贫济困、助学助老等。公益活动不同于由政府动用财政资源提供的公共服务，在于其主体不是政府而是政府以外的其他社会力量，资源不来自财政而来自社会。在现代社会，公益活动往往和公共服务结合起来，政府通过购买服务将大量的财政资源提供给社会组织，通过公益服务来实现公共服务，以提高整个社会的公众受益或社会福利水平。

慈善和公益有很密切的关系。从结果上看，慈善就是公益。但慈善更关注动机和行为。在中文语境中，慈和善包括慈念和善行两个方面，慈念是动机，善行是行为，慈和善加在一起，指的是基于仁慈兼爱之心关怀、施予、帮助、救济他人的善行善举和为此提供的善款善物。

谈到公益慈善，我们马上就会想到汶川特大地震，包括刚刚发生的天津爆炸，眼前会浮现出捐款捐物、救灾救难、志愿服务等一幕幕大公无私、扶危济困、关怀救助受灾受难群众的感人场景。公益慈善往往在大灾大难中凸显出来，也表现出巨大的力量。除了在各种战争、自然灾害、环境污染、流行病等突发事件发生时公益慈善表现出强烈的公共性、群众性和影响力之外，公益慈善也广泛存在于人们的日常生活中，在教育、医疗、文化、科学研究、环境保护、体育、社区等种种社会服务中，除了营利性的市场服务之外，也有大量非营利性的公益服务。公益服务并非由企业提供，也不是由政府提供的，而是由形形色色的非营利的公益慈善组织来提供和保障的。即使在大灾大难中，作为公益慈善的组织主体，也不是企业和政府，而是致力于公益慈善活动的非营利组织。因此在现代社会，公益慈善主要是由各种致力于公益慈善活动的非营利组织所开展的社会活动。

为什么公益慈善越来越具有公共性、群众性和影响力?从根本上说，公益慈善随着人类社会的发展进步越来越普遍和发达。具体来说主要有四个原因。

第一，公益慈善对公共服务形成越来越积极的补充、完善。从前是公共服务失灵的地方出现公益慈善，如今公共服务和公益慈善同步发展且相互融合，公益慈善的空间和资源越来越多地来自公共服务，而公共服务的效果和效率因公益慈善而得到改善，整个社会的公共空间、资源总量和社会活动的公共性因此得到显著提升。

第二，公益慈善越来越成为人人可为、全民追求的群众性社会活动。从前主要是富人做慈善，如今随着社会财富的增大，人们闲暇时间的增多、特别是互联网时代的到来，公益慈善变得人人可为、随手可为、随时可为、随处可为，甚至在一定意义上成为一种公德而自觉，成为一种责任而践行，成为一种时尚而流行。

第三，公益慈善成为媒体和自媒体所关注的话题，使其具有越来越大的社会影响力。无论是美闻还是丑闻，无论是大事还是小事，无论是大人物还是小人物，一旦涉及公益慈善，往往会透过媒体特别是新媒体被发酵和无限放大，形成较大的社会影响力。

第四，公益慈善成为社会创新的源动力之一，带来越来越大的增加值。公益创投、公益银行、社会企业、社会影响力投资等新公益业态不断涌现，使得公益慈善超越了营利或非营利的局限，成为社会财富新的增长点。

我们基于上述认识来讨论今日中国之公益慈善，包括其发展特征及存在问题、改革创新与法制建设以及发展趋势等。

一、我国公益慈善的蓬勃发展

我国有悠久的慈善文化传统。孔子主张“仁爱”，墨子提出“兼爱”，孟子强调“恻隐之心”，都是中华慈善思想的渊源。东汉以后许多地方出现了救济灾民贫民的“义田”“义仓”，北宋著名思想家范仲淹兴办并传承数百年的“范氏义庄”，明清以后出现在江南各地的“善堂”“善会”，以至民国期间的“慈善堂”“慈善会”等，都是慈善文化的印证。

自改革开放以来，公益慈善随着经济发展和社会进步而逐步恢复发展起来，特别是近十多年来，我国公益慈善在诸多方面呈现出蓬勃发展的繁荣景象。这主要表现在如下七个方面：

(一)社会捐赠成倍增长

近年来我国社会捐赠额增长迅猛，汶川特大地震期间(2008年)突破千亿规模，常规捐赠也一路猛增，2014年突破千亿，相当于2006年的近9倍。

(二)公益慈善组织发展很快

作为公益慈善主体的社会组织发展很快，特别是基金会和致力于各领域公益服务的专门机构——民办非企业单位(以下简称“民非”)增加迅速。基金会特别是非公募基金会突飞猛进地发展是近年来我国公益慈善发展中一道亮丽的风景线。

(三)志愿服务和社会工作迅速普及

志愿者和社会工作者又称为“志工”、“义工”和“社工”，是公益慈善最基础和重要的人力资源。近年来我国的志愿者和志愿服务发展迅速，已形成初步的多样化志愿服务体系。与此同时，我国各层次专业社会工作得到极大普及，已成为支持公益慈善服务最重要的专业社会资源。

(四)企业社会责任不断增强

企业社会责任是来自市场体系对公益慈善的重要支持力量，不仅表现为企业捐赠，更体现企业对于劳工、消费者、环境、社区等方面的综合公益贡献，反映在定期发布的企业社会责任报告上。近年来，我国各类企业公开发布的社会责任报告从无到有、成倍增长。

(五)公益创新空前活跃

各种形式的公益创新层出不穷，打破了传统的公益慈善边界并形成巨大的社会影响力。在市场与公益之间涌现出大量社会企业，在移动互联网与公益慈善之间出现了如“免费午餐”“微公益”等异军突起的公益平台，在媒体、新媒体和公益之间催生出信息公开的种种创新平台;在金融与公益之间诞生了一个个带着更强社会使命的金融工具：公益创投、公益信托、小额信贷、社会影响力投资等等。一种被称为“公益产业”的新业态正在酝酿形成。

(六)公益研究的学术阵营正在形成

近年来，北京大学、人民大学、北京师范大学、中山大学、南京大学、浙江大学等高校竞相设立专门从事公益慈善研究和人才培养的机构，2015年4月，民政部和清华大学联合设立公益慈善研究院，旨在通过部校合作推进公益慈善领域的国家级智库建设。2014年全国人大启动慈善法立法工作，实行开门立法，多家研究机构积极参与，先后提出了七个不同版本的专家建议稿。公益慈善的相关研究成为一个新的学术和政策研究的增长点。每年都有越来越多的学术论文、政策报告、实践案例和专业期刊出版发行。数据显示，2006年检索到的以公益慈善为主题的文献有7472篇，相关博硕士论文有1344篇，到2014年，这两个数据增加到21821篇和13832篇，分别增长了1.92倍和9.29倍。

(七)政策调整和体制改革加紧推进

在地方层面，各级党政部门纷纷出台与公益慈善、社会创新相关的指导意见、地方政策和法规;在各级民政系统的积极推动下，政府购买服务、税收优惠等支持性政策渐成体系。在中央统一部署下，慈善法等法治体系建设和现代社会组织体制建构的进程在加紧推进。

近年来我国公益慈善呈现出繁荣发展的局面主要有五大原因：第一，改革开放以来持续多年的高速经济增长形成巨大的财富积累，为公益慈善发展奠定了经济基础;第二，在改革开放和市场经济稳步发展的同时，社会转型全面展开，为公益慈善提供了发挥作用的社会舞台;第三，以政府转型为核心，全面深化改革为公益慈善提供了公共空间;第四，爆发式增长的全社会对公共物品的巨大需求与政府公共服务供给不足之间形成的供求缺口，为公益慈善提供了现实需要;第五，广泛、巨大且日益强烈的公众参与为公益慈善提供了源源不断的人力资源和坚实的社会基础。

对比美国、英国、德国、日本等发达国家，我国公益慈善发展有四个值得注意的特点。

第一，我国当前出现的公益慈善蓬勃发展的势头，与美国上世纪初期出现的公益慈善发展高潮有着惊人的相似之处。特别是在财富空前积累带来私人基金会突飞猛进的发展方面，在现代基金会引领非营利组织治理变革和公益慈善发展模式转型方面，一场发生在当初美国的“慈善革命”，可以说正在今日之中国上演。从私人基金会的发展上可见一斑。美国私人基金会的数量在从1900年到1946年的近半个世纪从18家增加到505家，我国非公募基金会(其中大部分相当于美国的私人基金会)从2005年开始登记发展，不到10年间猛增到2610家。

第二，在公益慈善得到来自体制转型提供的巨大公共空间方面，我国的公益慈善发展与美国上世纪30年代至70年代以“福利国家”为背景出现的非营利组织蓬勃发展的格局很相似。彼时的美国，政府通过购买服务推动非营利组织涌向反贫困、教育、卫生等公共服务领域，大规模建设“美好社会”。同样的情况出现在英国、德国战后的一段时期，购买服务一度成为这些国家非营利组织资金来源中最大的部分。当下的中国，我们也正在经历类似的过程。

第三，在公益慈善参与和引领社会创新方面，我国与美国、英国、日本等发达国家相比差距很小，有些地方甚至走在了前面。比如社会企业、公益创投、公益金融、社会影响力投资、微公益等，国内已经出现较为成熟的创新形式，比之欧美发达国家并不落后，甚至具有一定的引领性。尤其在公益创投和公益金融方面，美国的公益创投和公益金融虽然提出很早，但实践模式和政策系统都还比不上我们。

第四，尽管近期呈现蓬勃发展的格局，但我国公益慈善的总体规模、发展水平、能力建设与运行管理的体制机制等诸多方面，与发达国家及地区相比还有显著的差距。例如，社会捐赠占GDP的比重我国近年来大幅度提高，从2006年的0.05%提高到2014年的0.16%，已超过日本(0.14%)和德国(0.13%)。但与许多发达国家相比还有很大差距，如以色列1.29%，英国1.01%，美国0.62%，瑞典0.4%，荷兰0.37%。再如，每万人拥有社会组织的数量我国近年来有显著提高，从2006年的2.7提高到2014年的4.5，而主要发达国家的这一指标分别为：德国133.3，美国67.8，英国40，日本38.5，差距还很大。综合以上四个方面，我认为：我国近年来出现的公益慈善蓬勃发展的格局与发达国家曾走过的发展道路在某些阶段上具有很强的相似性，表明公益慈善作为人类社会发展进程中一种社会现象的必然性，也表明我国整个经济社会发展正经历发达国家曾经走过道路的一定的共通性，同时也说明，处于21世纪的中国，公益慈善的发展如能有效克服存在的诸多问题，有可能在这样一个特定的社会领域实现真正意义上的“弯道超车”，直接走向公益慈善全球发展的前沿。

二、我国公益慈善发展中存在的主要问题

那么，有哪些突出的问题制约着我国公益慈善更大的发展?由于积累少、起步晚、发展快、缺口大、能力弱、环境差等诸多因素的影响，我国公益慈善的发展中存在许多问题，现阶段最突出和重要的问题有三类。

(一)公益慈善发展的主体能力、机制和人才不足

这类问题主要集中在公益组织身上。作为公益慈善的组织主体，我国各类社会组织特别是其中的公益组织尽管已经形成了一定规模和结构，且近年以较快速度增长，但从公益组织自身的发育程度上看，总体上还不成熟。这种不成熟突出表现在三个方面。

一是公益组织的能力欠缺。资源类组织缺乏对公益资源的有效动员和整合能力，服务类组织缺乏对公益服务的有效供给能力，倡导类组织缺乏对公益行动的有效组织能力和社会影响力。各类公益组织普遍缺乏核心竞争力。

二是公益组织的治理结构和运作机制不完善。比较突出的问题是：理事会结构不合理，运作不规范，作用不明显;监督机构不到位;政社关系未理顺;管理制度不完备;运作机制不透明;组织公信力不高。

三是公益组织各层次特别是管理层和项目运作层面的人才不足。突出表现为：职业经理人(秘书长及高管)和专业管理者(项目经理)奇缺，薪酬水平过低，无职称系列规范，缺乏竞争力和吸引力;职业稳定性差，流动性大，专业水平低。

(二)公益慈善发展尚未形成完整的系统生态链

这类问题主要表现在公益慈善作为一个领域或行业的系统结构上。我国公益慈善近年蓬勃发展，已形成一定规模和很大影响力。但从整体上看，公益慈善作为一个领域或行业的系统生态链尚未形成，其内部的结构、秩序不清，缺少伦理和道德支撑，突出表现在三个方面。

一是公益慈善领域不同主体间的依存关系尚未形成。资源类组织多数在争夺或占有公益资源，而较少开展面向专业服务机构的资助活动;服务类组织多数各自为政，有时为了资源和人才恶性竞争，难以实现公益服务的有效供给;倡导类组织缺乏战略高度和影响力;各类公益组织间同构性多于差别性，尚未形成彼此依存的生态链。

二是公益慈善领域整个系统的结构和秩序混沌不清。在发达国家，公益慈善领域经过长期发展，逐渐形成较为清晰的上游—中游—下游、大—中—小、支持—运作、伞状—海星状等各种有机结构，各类组织定位稳定并相互合作。我国现阶段的公益慈善领域，除主要按登记注册确定身份外，体制归属对各类组织定位及结构影响很大，公益慈善领域或行业的内在结构和秩序尚未形成。

三是公益慈善领域多次出现失守道德底线现象而备受争议。特定的历史背景使得我国公益慈善的发展受到来自官僚体制和市场经济两个方面的侵蚀，“惟权”和“牟利”加上贪腐之风，使得公益慈善领域面临考验，常常被曝各种丑闻，公益慈善的公信力常遭质疑。

(三)公益慈善发展的制度环境、体制和文化缺失这类问题归结为公益慈善发展的外部环境不够好。近年来随着我国公益慈善的发展，各级党政部门也在努力推动法律政策的调整和相关体制改革，但多年积弊一时难除，改革面临重重阻力，支撑公益慈善发展的新体制和积极包容的公益慈善文化尚未形成。突出表现在三个方面。

一是公益慈善法律制度体系建设滞后。三类社会组织即社会团体、基金会、民非的登记管理条例多年修订至今无果，涉及公益捐赠、公益认定、税收优惠、志愿服务等相关规定和制度安排大多没能进入法律法规层面，与整个国家法律体系已经形成鲜明对照的是：公益慈善领域的法制建设严重滞后。

二是与公益慈善相关的体制改革推进缓慢。尽管政社分开的改革在推进中，购买服务也在各级政府的推动下逐渐展开，但庞大的事业单位体系吸纳了巨大的公共资源，处于公共领域更加核心地位的人民团体改革尚未启动，现代社会组织体制的建构尚需时日。

三是缺乏积极包容的公益慈善文化环境。公益慈善归根到底是全社会的事情，需要每个人的主动参与，更需要理解和包容。现在比过去人们更关注公益慈善了，但积极参与的人并不多，以公益慈善为业、为职、为生的更是少数，并常常得不到理解和支持，谈公益就谈不得高薪，谈慈善就不能提成本，一些媒体喜欢对公益慈善吹毛求疵，这样的苛求不利于公益慈善的健康发展。

总之，我国公益慈善发展中存在许多问题，以上三类问题最为突出。因为存在这些问题，公益慈善的体制改革和法制建设势在必行。

三、我国公益慈善的体制改革与法制建设

近年来在中央和地方各个层面，公益慈善的体制改革与法制建设正在积极探索和推进中。在地方层面，许多地方突破了双重管理体制的限制，降低登记注册门槛，允许公益慈善等社会组织实行统一直接登记;一些地方设立公益孵化器、公益创业园、公益组织发展中心等平台，加大对公益组织和公益项目的支持力度;购买服务方兴未艾，一大批公益组织进入公共服务领域，成为政府转移职能的重要载体;深圳、成都等地方设立社会组织学院，力推公益人才培养;慈善超市、慈展会、志愿者银行、公益创投、公益信托等创新机制在许多地方推广应用，取得了很好的社会效果。北京、上海等许多地方陆续出台了促进公益慈善发展的地方性法规。

在中央层面，党的十八大明确提出“支持发展慈善事业”，从体制和政策上大力推进公益慈善发展。去年11月国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，作出了我国公益慈善发展的整体规划。民政部先后颁布了两个《中国慈善事业发展指导纲要》(2006—2010和2011—2015)，对我国慈善事业发展的方针、指导思想、原则和目标任务作出了系统的规范和指引。2012年2月，国家宗教局等6部门颁布《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，明确支持宗教人士积极参与公益慈善活动。民政部和相关部门陆续出台关于公益组织评估年检、慈善捐助信息公开、鼓励民营企业和中央企业参与慈善事业、慈善超市创新建设、慈善与医疗救助相衔接、慈善与儿童福利相衔接等方面的意见，并正在制定有关规范慈善评比表彰、鼓励慈善信托、倡导募用分离、积极开展废旧衣服再生加工等方面的支持政策。 2014年上半年，全国人大正式启动了酝酿多年的慈善法起草工作，将我国公益慈善体制改革与法制建设推向了一个历史新高度。今年3月16日，十二届全国人大四次会议举行闭幕会，高票表决通过慈善法草案。我国历史上首部慈善法将于今年9月1日正式施行。慈善法站在全面深化改革的高度，面对我国公益慈善事业发展的现实，采用大慈善的理念，构建了一个适用各类公益慈善主体、覆盖公益慈善各个主要领域、体系严整、制度健全、全面推进以慈善组织为主体的现代公益慈善体系建设的法律体系。慈善法通过后，除了要尽快修订现行的与公益慈善事业相关联的涉及基金会、社会团体和社会服务机构等“三大法规”以及出台具体的实施细则外，还要抓紧推动包括慈善组织统一直接登记和认定体制的建立、慈善信托试点工作、慈善组织信息公开平台建设、慈善投诉举报受理机制建设等各项涉法的体制机制建设，同时要借助慈善法形成的良好制度建设势头，积极推进包括志愿服务立法、商会行业协会立法等重要的立法工作，全面推进我国公益慈善和社会治理领域的法制建设。

四、我国公益慈善的发展趋势

尽管存在许多问题，我国当前的公益慈善仍处于蓬勃发展的勃兴期，开始呈现出许多令人欣喜的发展势头，主要有四个方面的趋势值得关注。

(一)多元推动的社会化趋势

这种趋势主要表现为：各级党政部门越来越关心和支持公益慈善，事业单位不仅积极参与公益慈善并将公益明确为其改革创新的目标，各类企业以社会责任乃至共享价值的创造等方式多方面参与并推动公益慈善，城乡社区则大力推动所在地公益慈善，社会组织越来越成为公益慈善的生力军，公众参与的意识、热情和程度不断高涨，媒体特别是新媒体越来越关注并力推公益慈善，等等。在种种社会力量的推动下，公益慈善逐渐从社会的边缘走向核心或主流，成为全社会各种力量积极参与和推动的社会化过程。

(二)市场驱动的产业化趋势

这种趋势主要表现为：创投、金融、信托、股票、债券等各种复杂的市场机制越来越多地被用于公益慈善，涌现出如社会企业、慈善超市、公益银行等兼具公益性和市场性双重属性的创新业态。以公益慈善为关键节点的新型产业链如捐赠旧衣物循环产业链、再生废旧材料循环产业链等相继出现，进而出现了一种被称为公益产业的新型产业集群。公益产业以公共利益为起点，以价值回归为目标，以均衡发展为核心，通过“公益+金融”形成产业上游，贯穿并有机衔接农业、工业、服务业与知识产业，组成基于公益、动于金融、利于社会、跨业循环的公益产业集群。市场驱动力改变了公益慈善远离市场的非营利属性，激活各类市场机制并做大公益，以产业化的形式在市场和公益之间升华出巨大的社会利益。

(三)跨界融合的新公益趋势

这种趋势主要表现为：通过转移职能和购买服务，政府和公益组织之间越来越跨界融合;通过社会责任和共享价值，企业和公益组织越来越跨界融合;政府、社会、市场三者之间的界限被超越，创新越来越多地表现为跨界与融合;移动互联网和新媒体时代涌现出各种开放、共享、透明的平台，不仅超越既有的三大部门也超越所有的组织，基于更广泛的公众参与推动社会价值的实现。跨界融合在三大部门间升华出新公益的共治场域和共享价值，一方面能有效应对各种巨型化、复杂性和突发性的社会问题，另一方面能激发各种形式的社会创新。新公益的趋势令我们有机会走在世界的前沿。

(四)跨越国界的走出去趋势

这种趋势主要表现为：各种跨境社会问题如跨境教育、跨境扶贫、跨境移民、跨境卫生等越来越成为公益慈善关注的热点问题，越来越多的公益组织参与到全球治理和国际公益活动中。中国企业“走出去”带动了越来越多的企业社会责任和当地公益活动，“一带一路”国家战略需要更加关注和帮助当地社区的发展并致力于解决当地的各种社会问题，“公益同行”乃至“公益先行”的战略意义越来越大。跨越国界的公益慈善是作为一个大国承担全球治理责任的必不可少的环节，也是公益慈善发展成熟的重要标志之一。

总之，公益慈善作为现代社会越来越具有公共性、群众性和影响力的社会活动，正处在方兴未艾的蓬勃发展期。就公益慈善的发展而言，我们和发达国家之间存在差距，但这种差距正在缩小，特别是我国公益慈善在改革发展中呈现出若干重要趋势，表明我们有条件通过体制和机制创新形成公益慈善发展的中国特色，进而走向公益慈善发展的世界前沿。我们有理由相信：中国作为有着五千年历史的文明古国，在经济发展和社会转型都经历前所未有的巨大变革的当今时代，公益慈善一定大有可为，不仅在实践的发展创新方面，在政策体制的改革创新方面，也一定会在思想理论文化的建构方面，走在世界的前面!

(本文为全国人大常委会专题讲座讲稿，本文作者为清华大学公益慈善研究院院长。)

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